تناقض یک ابرقدرت انرژی در حسرت برق

صنعت برق ایران با یک تناقض عمیق و ویرانگر روبروست، کشوری که بر اقیانوسی از منابع انرژی تکیه زده، با بحران مزمن کمبود برق دست و پنجه نرم می‌کند. این بحران، که با خاموشی‌های گسترده برای صنایع و ناترازی فزاینده میان تولید و مصرف نمایان می‌شود، یک شکست مدیریتی و ساختاری است، نه بحران کمبود منابع. ریشه اصلی این ناکارآمدی سیستماتیک، در یک نقص بنیادین در طراحی بازار نهفته است: نقش دولت به عنوان تاجر انحصاری برق. این مدل که در آن دولت از طریق شرکت توانیر تنها خریدار برق از نیروگاه‌ها و تنها فروشنده آن به مصرف‌کنندگان است، یک چرخه معیوب از زیان انباشته، بدهی‌های فلج‌کننده و فرسودگی زیرساخت‌ها را ایجاد کرده که اقتصاد ملی را به گروگان گرفته است.

در اینجا ما استدلال می‌کنیم که راه‌حل، در یک تغییر پارادایم بنیادین نهفته است که مفهوم «سیمبانی» در کانون آن قرار دارد. سیمبانی، به معنای بازگرداندن شرکت‌های توزیع برق به وظیفه اصلی و طبیعی خود یعنی نگهداری، بهره‌برداری و توسعه شبکه فیزیکی توزیع است؛ وظیفه‌ای که در ادبیات جهانی مدرن، نقش «اپراتور سیستم توزیع» (DSO) نامیده می‌شود. این تحول، مستلزم حذف کامل نقش تجاری و فروشندگی از این شرکت‌ها و کوچک‌سازی شرکت توانیر به یک نهاد سیاست‌گذار و برنامه‌ریز استراتژیک است. این مسیر، یک ایده نظری نیست، بلکه یک الزام قانونی است که در بطن «قانون برنامه هفتم توسعه» کشور تصریح شده و موفقیت آن در تجارب بین‌المللی متعدد به اثبات رسیده است. در اینجا ضمن تشریح ابعاد فاجعه‌بار وضعیت موجود، نقشه راه این تحول ساختاری را بر اساس الزامات قانونی و الگوهای موفق جهانی ترسیم کرده و موانع سیاسی و نهادی پیش روی اجرای آن را تحلیل می‌کند.

کالبدشکافی یک شکست سیستماتیک، بحران در صنعت برق ایران

بحران کنونی صنعت برق ایران مجموعه‌ای از مشکلات مجزا نیست، بلکه یک فروپاشی سیستماتیک با ابعاد مالی، فنی و اقتصادی درهم‌تنیده است. این بخش، با تکیه بر آمار و ارقام رسمی، عمق این بحران را به تصویر می‌کشد.

ورطه مالی، ورشکستگی پنهان یک صنعت استراتژیک

وضعیت مالی صنعت برق ایران از بحران عبور کرده و به یک ورشکستگی عملی رسیده است. این صنعت نه تنها قادر به تأمین هزینه‌های جاری خود نیست، بلکه توانایی هرگونه سرمایه‌گذاری برای آینده را نیز از دست داده است.

• زیان و بدهی انباشته – بر اساس صورت‌های مالی حسابرسی‌شده، مجموعه صنعت برق کشور (شامل شرکت توانیر و شرکت تولید برق حرارتی) با بیش از ۱۸۵ هزار میلیارد تومان زیان انباشته و ۲۰۰ هزار میلیارد تومان بدهی انباشته مواجه است. این ارقام که توسط سازمان حسابرسی نیز تأیید شده‌اند، نشان‌دهنده یک شکاف عمیق و پایدار میان درآمدها و هزینه‌هاست که ساختار فعلی را از نظر اقتصادی غیرقابل دفاع می‌کند.
• بدهی فلج‌کننده به تولیدکنندگان بخش خصوصی– شاید مهم‌ترین مانع در مسیر توسعه صنعت برق، بدهی عظیم دولت به نیروگاه‌های خصوصی باشد. این بدهی که ارقام آن بین ۹۰ تا ۱۰۰ هزار میلیارد تومان گزارش شده، عملاً انگیزه هرگونه سرمایه‌گذاری جدید را از بین برده است. در برخی گزارش‌ها، این رقم تا ۲۰۰ هزار میلیارد تومان نیز تخمین زده شده که تقریباً دو برابر کل درآمد سالانه حاصل از فروش برق در کشور است. این بدهی معوق، نیروگاه‌های خصوصی را نه تنها در تأمین هزینه‌های جاری و تعمیرات دوره‌ای خود دچار مشکل کرده، بلکه آن‌ها را در بازپرداخت وام‌های ارزی خود به صندوق توسعه ملی نیز با چالش‌های جدی مواجه ساخته است. در نتیجه، چرخه سرمایه‌گذاری در احداث نیروگاه‌های جدید تقریباً متوقف شده است.9

بحران «ناترازی»، شکاف فزاینده میان عرضه و تقاضا

ناترازی، یا همان کمبود strutturale تولید نسبت به تقاضا، ملموس‌ترین نشانه بحران برای جامعه و اقتصاد است.

• ابعاد کمبود– شکاف میان ظرفیت واقعی تولید و تقاضای برق در ساعات اوج مصرف، بین ۱۷ تا ۲۰ هزار مگاوات تخمین زده می‌شود. این کمبود عظیم، کشور را دچار “بحران” و دولت را ناچار به اعمال خاموشی‌های برنامه‌ریزی‌شده و گسترده برای بخش‌های مولد اقتصاد، به ویژه صنایع، کرده است. این شکاف به دلیل رشد سالانه ۵ تا ۷ درصدی مصرف در مقابل رشد کمتر از ۳ درصدی ظرفیت تولید، سال به سال عمیق‌تر می‌شود.
• زیرساخت‌های فرسوده – ریشه اصلی ناترازی در سمت عرضه، فرسودگی شدید و عدم سرمایه‌گذاری کافی در زیرساخت‌های تولید، انتقال و توزیع است. حدود ۲۰ درصد از ظرفیت پست‌های شبکه برق بیش از ۳۰ سال عمر دارند و خطوط انتقال نیز با فرسودگی جدی مواجه‌اند. این فرسودگی نه تنها بازدهی را کاهش داده و تلفات انرژی را افزایش می‌دهد، بلکه قابلیت اطمینان کل شبکه را نیز به شدت تضعیف کرده است.

خونریزی اقتصادی، هزینه خاموشی برای اقتصاد ملی

هزینه واقعی بحران برق را نباید در ترازنامه‌های وزارت نیرو، بلکه باید در ترازنامه اقتصاد ملی جستجو کرد. خسارت ناشی از عدم تأمین برق پایدار، به مراتب سنگین‌تر از هزینه سرمایه‌گذاری برای رفع آن است.

• برآورد خسارت– طبق برآوردهای مختلف، خسارت روزانه ناشی از قطعی برق بر اقتصاد کشور حدود ۳۰ هزار میلیارد تومان است که از این میزان، بیش از ۸ هزار میلیارد تومان آن مستقیماً به بخش صنعت تحمیل می‌شود. برخی تحلیل‌ها، خسارت سالانه این خاموشی‌ها را تا ۲۵ میلیارد دلار نیز برآورد کرده‌اند. این در حالی است که هزینه اقتصادی هر کیلووات ساعت برق تأمین‌نشده، بین ۱۰۰ تا ۱۵۰ برابر هزینه تولید همان برق است؛ واقعیتی که نشان‌دهنده غیرمنطقی بودن سیاست فعلی از منظر اقتصاد کلان است.
• آسیب به بخش‌های مولد– صنایع انرژی‌بر مانند فولاد، سیمان و پتروشیمی بیشترین آسیب را از این وضعیت دیده‌اند و سالانه میلیاردها دلار درآمد بالقوه را به دلیل توقف تولید از دست می‌دهند. این خسارت‌ها تنها به عدم‌النفع تولید محدود نمی‌شود و شامل آسیب به تجهیزات حساس در اثر نوسانات برق، از بین رفتن مواد اولیه و کاهش شدید بهره‌وری نیروی کار نیز می‌گردد.

این بحران، یک «چرخه نابودی» خودتقویت‌شونده است. قیمت‌گذاری دستوری  منجر به زیان مالی می‌شود. این زیان به شکل بدهی به بخش خصوصی انباشته می‌شود. بدهی دولت، سرمایه‌گذاری جدید را متوقف می‌کند. توقف سرمایه‌گذاری، زیرساخت‌ها را فرسوده کرده و ناترازی را تشدید می‌کند. ناترازی منجر به خاموشی صنایع و خسارت عظیم اقتصادی می‌شود. در نهایت، ترس از پیامدهای اجتماعی افزایش قیمت برق، دولت را از اصلاح قیمت‌ها باز می‌دارد و این چرخه مرگبار ادامه می‌یابد.

مشکلات اصلی صنعت برق ایران

• ناترازی مزمن تولید و مصرف– کسری ساختاری بیش از ۲۰,۰۰۰ مگاوات که ناشی از رکود سرمایه‌گذاری و رشد تقاضاست.
• اقتصاد ورشکسته و بدهی انباشته– بیش از ۳۸۵ هزار میلیارد تومان مجموع زیان و بدهی که صنعت را عملاً ورشکسته کرده است.
• قیمت‌گذاری دستوری و غیرواقعی برق– فروش برق با قیمتی بسیار کمتر از هزینه تمام‌شده که چرخه‌ای دائمی از زیان و بدهی ایجاد می‌کند.
• فرسودگی شدید زیرساخت‌های تولید، انتقال و توزیع– دهه‌ها عدم سرمایه‌گذاری منجر به شبکه‌ای ناکارآمد و غیرقابل اعتماد شده است.
• عدم جذابیت برای سرمایه‌گذاری بخش خصوصی– بدهی‌های عظیم دولت و محیط مالی بی‌ثبات، سرمایه‌گذاری خصوصی در تولید را به کلی متوقف کرده است.
• ساختار انحصاری و غیررقابتی– سلطه دولت به عنوان تنها خریدار و فروشنده، هرگونه کارایی، نوآوری و انتخاب مشتری را از بین می‌برد.
• مقاومت نهادی در برابر اصلاحات ساختاری– مخالفت فعالانه از درون بدنه دولت با اجرای اصلاحات بازارمحور که به موجب قانون الزامی شده است.

بخش ۲: دولت به مثابه تاجر، کالبدشکافی مدل معیوب حاکم

ریشه تمام مشکلات ذکر شده در بخش قبل، در یک واقعیت ساده نهفته است، ساختار فعلی صنعت برق ایران بر پایه یک مدل اقتصادی اساساً ناکارآمد بنا شده که در آن دولت نقش تاجر انحصاری را ایفا می‌کند. این مدل، ذاتاً زیان‌ده، ضد رقابت و مانع توسعه است.

سیر تاریخی، از بنگاه‌داری خصوصی تا انحصار دولتی

صنعت برق در ایران با سرمایه و مدیریت بخش خصوصی آغاز به کار کرد و موسسات خصوصی تحت نظارت نهادهای محلی فعالیت می‌کردند. اما به تدریج و طی دهه‌های متمادی، این صنعت به یک سرویس انحصاری دولتی تبدیل شد که دولت متعهد به تأمین آن با قیمتی کمتر از هزینه تمام‌شده بود. این تغییر پارادایم، نقطه آغاز کسری منابع مالی، خاموشی‌های ادواری و تمرکزگرایی شدید در صنعت برق بود. درک این پیشینه تاریخی مهم است، زیرا نشان می‌دهد که مدل دولتی فعلی یک انتخاب سیاستی بوده و سرنوشت محتوم این صنعت نیست.

سلسله مراتب ناکارآمد، وزارت نیرو، توانیر و شرکت‌های توزیع

ساختار فعلی یک هرم متمرکز است که وزارت نیرو در رأس آن قرار دارد و توانیر و شرکت‌های تابعه آن، بازوهای اجرایی این مدل هستند.

• نقش تحریف‌شده توانیر– شرکت مادرتخصصی توانیر که با هدف «توسعه تأسیسات تولید، انتقال و عمده‌فروشی برق» تأسیس شد، در عمل به یک بنگاه تجاری غول‌پیکر تبدیل شده است. این شرکت به جای آنکه یک نهاد تنظیم‌گر بازار یا برنامه‌ریز کلان باشد، خود به بازیگر اصلی بازار تبدیل شده است، تنها خریدار برق از تمام نیروگاه‌های کشور (انحصار خرید یا مونوپسونی) و تنها فروشنده آن به شرکت‌های توزیع (انحصار فروش یا مونوپولی).
• شرکت‌های توزیع به عنوان کارگزاران متناقض– ۳۹ شرکت توزیع نیروی برق در سراسر کشور، زیرمجموعه توانیر هستند. بر اساس اساسنامه، وظایف این شرکت‌ها هم شامل موارد فنی مانند «بهره‌برداری، تعمیر و نگهداری شبکه‌ها» (سیمبانی) و هم شامل موارد تجاری مانند «خرید و فروش برق» و «تحویل آن به مشترکین» است. این دوگانگی، یک تضاد منافع بنیادین ایجاد می‌کند. به عنوان اپراتور انحصاری شبکه فیزیکی، این شرکت‌ها هیچ انگیزه‌ای برای تسهیل رقابت و فراهم کردن دسترسی عادلانه برای فروشندگان شخص ثالث برق ندارند، زیرا این کار مستقیماً کسب‌وکار خرده‌فروشی خودشان را تضعیف می‌کند. در عمل، این شرکت‌ها بیش از آنکه بنگاه‌هایی اقتصادی با هدف سودآوری باشند، به بازوهای اجرایی دولت برای وصول مطالبات و نگهداری شبکه تبدیل شده‌اند. این شرکت‌ها هیچ کنترلی بر قیمت تمام‌شده محصولی که (به‌طور اسمی) می‌خرند و قیمت فروش آن به مشترکین ندارند؛ بنابراین، سود یا زیان آن‌ها تابعی از تصمیمات سیاسی دولت است، نه کارایی مدیریتی خودشان. این ساختار، مفهوم بنگاه‌داری را از اساس تهی می‌کند.

موتور اقتصادی شکست، قیمت‌گذاری دستوری و مدل تک‌خریداری

قلب تپنده این مدل معیوب، سازوکار قیمت‌گذاری و خرید و فروش است. دولت از طریق توانیر، برق را از تولیدکنندگان با قیمتی می‌خرد که اغلب در پرداخت آن ناتوان است و آن را از طریق شرکت‌های توزیع با قیمتی دستوری و یارانه‌ای به مردم می‌فروشد. این قیمت تکلیفی هیچ ارتباطی با هزینه‌های واقعی تولید، ارزش سوخت، استهلاک شبکه و نیاز به سرمایه‌گذاری ندارد.

این ساختار به طور مستقیم منجر به بحران مالی توصیف شده در بخش اول می‌شود. این مدل، سودآوری را غیرممکن، زیان را قطعی و انباشت بدهی را نهادینه می‌کند. مهم‌تر از آن، این مدل تمام سیگنال‌های قیمتی را که برای عملکرد صحیح یک بازار ضروری است، از بین می‌برد. تولیدکننده انگیزه‌ای برای افزایش بهره‌وری ندارد، زیرا درآمدش تضمین‌شده (هرچند معوق) است. مصرف‌کننده نیز انگیزه‌ای برای صرفه‌جویی ندارد، زیرا با قیمت واقعی انرژی مواجه نیست. این وضعیت یک «خطر اخلاقی» (Moral Hazard) ایجاد می‌کند که در آن ناکارآمدی به طور ضمنی پاداش داده می‌شود؛ زیرا توانیر و شرکت‌های توزیع به عنوان ابزارهای سیاست‌گذاری دولتی، فارغ از عملکردشان به حیات خود ادامه می‌دهند و زیان‌های عظیم آنها به عنوان یک مشکل ملی تلقی می‌شود که باید توسط خزانه‌داری کشور جبران شود، نه یک شکست شرکتی که نیازمند اصلاح ساختاری باشد.

طرحی برای آینده رقابتی، برنامه هفتم پیشرفت و الگوهای جهانی

راه‌حل بحران صنعت برق ایران در ابهام قرار ندارد. نقشه راه اصلاحات، هم در اسناد بالادستی کشور به صراحت ترسیم شده و هم در تجارب موفق بین‌المللی آزموده شده است. این بخش، ابتدا به الزامات قانونی برنامه هفتم پیشرفت پرداخته و سپس با بررسی الگوهای جهانی، ساختار جدید و کارآمدی را برای صنعت برق ایران پیشنهاد می‌کند.

الزام قانونی، اصلاح صنعت برق ذیل برنامه هفتم پیشرفت

قانون برنامه هفتم پیشرفت، صرفاً یک سند توصیه‌ای نیست، بلکه یک الزام حقوقی برای دگرگونی بنیادین در ساختار و اقتصاد صنعت برق است. دو ماده از این قانون، ستون فقرات این اصلاحات را تشکیل می‌دهند:

• ماده ۸۰ تکلیف به اصلاح ساختار– این ماده به صراحت وزارتخانه‌های نیرو و نفت را مکلف می‌کند تا پایان سال اول برنامه، «نسبت به اصلاح ساختار، حکمرانی، اداری و سازمانی بخش‌های برق و گاز اقدام» نمایند. این یک دستور مستقیم برای بازنگری در ساختار هرمی فعلی و وظایف نهادهایی مانند توانیر و شرکت‌های توزیع است.
• ماده ۸۱ تکلیف به بازارسازی و استقلال مالی– این ماده، قلب تپنده اصلاحات اقتصادی است و وزارت نیرو را موظف می‌کند در راستای «کاهش تصدی‌گری دولت در تجارت برق»، «قطع وابستگی صنعت برق به بودجه عمومی دولت» و «افزایش سهم معاملات برق در بورس انرژی»، به گونه‌ای عمل نماید که سهم معاملات در بورس تا پایان برنامه به حداقل ۶۰ درصد برسد. این ماده، حکم قانونی برای پایان دادن به مدل «دولت تاجر» و حرکت به سمت یک بازار رقابتی است. اجرای صادقانه این قانون، به معنای پایان حیات مدل فعلی است که در آن دولت ۱۰۰ درصد تجارت برق را در انحصار دارد و سهم بورس در تأمین برق عمومی نزدیک به صفر است.

بهترین تجارب بین‌المللی، اصل تفکیک (Unbundling)

تجربه جهانی در اصلاحات صنعت برق بر یک اصل کلیدی استوار است، تفکیک ساختاری یا «Unbundling». این اصل حکم می‌کند که بخش‌های انحصار طبیعی (انتقال و توزیع) باید از بخش‌های رقابت‌پذیر (تولید و خرده‌فروشی) جدا شوند. این کار از سوءاستفاده از انحصار شبکه برای جلوگیری از رقابت جلوگیری کرده و زمینه را برای ورود بخش خصوصی و افزایش کارایی فراهم می‌کند.

• مدل بریتانیا (تفکیک موفق) – بریتانیا به عنوان یکی از موفق‌ترین نمونه‌های اصلاح ساختار شناخته می‌شود. در این کشور، اپراتورهای شبکه توزیع (DNOs) به طور قانونی از فروش برق به مصرف‌کنندگان نهایی منع شده‌اند. وظیفه انحصاری آنها، مالکیت و بهره‌برداری از شبکه محلی است. خرده‌فروشی توسط ده‌ها شرکت خصوصی رقیب انجام می‌شود که برای جذب مشتری با یکدیگر رقابت می‌کنند. این مدل، یک بازار خرده‌فروشی پویا ایجاد کرده و DNO را مجبور می‌کند تا دسترسی عادلانه و بدون تبعیض به شبکه خود را برای همه فروشندگان فراهم کند.
• مدل روسیه (یک درس آموزنده)– روسیه نیز صنعت برق خود را تفکیک کرد، اما در ابتدا به دلیل نفوذ بالای مالک شبکه توزیع در بازار خرده‌فروشی، رقابت واقعی با کندی شکل گرفت. این تجربه نشان می‌دهد که صرفاً تفکیک اسمی کافی نیست و باید موانع قانونی محکمی برای جلوگیری از ورود اپراتور شبکه به بازار رقابتی خرده‌فروشی ایجاد شود.
• مدل‌های ترکیه و مصر (الگوهای منطقه‌ای) – این کشورها نشان می‌دهند که چگونه اقتصادهای در حال توسعه می‌توانند با استفاده از مدل تفکیک و جذب سرمایه‌گذاری خصوصی، به سرعت ظرفیت تولید خود، به ویژه در حوزه انرژی‌های تجدیدپذیر را افزایش دهند. موفقیت ترکیه در واگذاری تدریجی نیروگاه‌ها و خدمات توزیع به بخش خصوصی و ایجاد یک بازار برق رقابتی، یک الگوی قابل تأمل برای ایران است.34

ساختار جدید پیشنهادی برای ایران، مدل «سیمبانی»

با الهام از الزامات قانونی داخلی و تجارب موفق جهانی، ساختار جدید صنعت برق ایران باید به شکل زیر مهندسی مجدد شود:

• توانیر به مثابه یک سیاست‌گذار و اپراتور سیستم انتقال (TSO) – توانیر باید از یک بنگاه تجاری به یک نهاد حاکمیتی تبدیل شود. وظایف تجاری خرید و فروش برق باید به طور کامل از این شرکت سلب گردد. نقش جدید توانیر باید بر برنامه‌ریزی استراتژیک کلان، سیاست‌گذاری و مدیریت شبکه انتقال فشار قوی (نقش یک TSO مطابق با استانداردهای جهانی) متمرکز شود.
• شرکت‌های توزیع به مثابه اپراتورهای محض سیستم توزیع (DSO) یا «سیمبان» – ۳۹ شرکت توزیع باید به اپراتورهای سیستم توزیع تبدیل شوند. تنها وظیفه آنها، بهره‌برداری، نگهداری، تعمیرات و توسعه هوشمندانه شبکه توزیع محلی خواهد بود. آنها از بازیگران بازار به تسهیل‌گران بی‌طرف بازار تبدیل می‌شوند که دسترسی عادلانه به شبکه را برای همه فروشندگان برق تضمین می‌کنند.
• مدل درآمدی جدید، هزینه ترانزیت یا Wheeling Charge – درآمد این شرکت‌ها دیگر از محل فروش برق تأمین نخواهد شد. در عوض، آنها از طریق یک تعرفه تنظیم‌شده و شفاف برای استفاده از شبکه خود، که به آن «هزینه ترانزیت» یا «حق چرخاندن» (Wheeling Charge) می‌گویند، کسب درآمد خواهند کرد. این هزینه توسط تمام استفاده‌کنندگان از شبکه (یعنی شرکت‌های خرده‌فروشی) به DSO پرداخت می‌شود. این مدل، که هم‌اکنون به صورت محدود برای صنایع بزرگ در ایران اجرا می‌شود، باید به کل بازار تعمیم یابد. این تغییر بنیادین، انگیزه‌های مالی DSO را با سلامت فیزیکی شبکه همسو می‌کند؛ موفقیت مالی شرکت دیگر به فروش بیشتر کیلووات‌ساعت وابسته نیست، بلکه به کاهش تلفات، افزایش قابلیت اطمینان و مدیریت بهینه شبکه گره می‌خورد.
• ایجاد بازار رقابتی خرده‌فروشی – با خروج شرکت‌های توزیع از عرصه فروش، این بخش برای ورود شرکت‌های خصوصی باز می‌شود. این شرکت‌ها می‌توانند برق را به صورت رقابتی از نیروگاه‌ها (از طریق بورس انرژی یا قراردادهای دوجانبه) خریداری کرده و با ارائه خدمات و قیمت‌های متنوع، برای جذب مشترکین نهایی با یکدیگر رقابت کنند.

پیمودن مسیر گذار، راهکارهای اجرایی و واقعیت‌های سیاسی

طراحی یک مدل بهینه بر روی کاغذ، تنها نیمی از مسیر است. چالش اصلی، پیاده‌سازی این اصلاحات در یک محیط پیچیده با منافع ریشه‌دار و مقاومت‌های نهادی است. موفقیت در این گذار، مستلزم ایجاد یک اکوسیستم بازار کارآمد و غلبه بر موانع سیاسی است.

ایجاد اکوسیستم بازار

گذار از یک سیستم متمرکز به یک بازار رقابتی نیازمند ایجاد و تقویت نهادهای جدید است.

• توانمندسازی واقعی بورس انرژی ایران (IRENEX) همان‌طور که در برنامه هفتم توسعه تأکید شده، بورس انرژی باید به سکوی اصلی معاملات عمده‌فروشی برق تبدیل شود. در حال حاضر، با وجود رشد حجم معاملات در سال‌های اخیر، این بورس به دلیل چالش‌هایی مانند انحصار شرکت‌های دولتی و نیمه دولتی وجود قراردادهای بلندمدت خارج از بورس، هنوز نقش محوری در تعیین قیمت و تخصیص برق کشور ندارد. یک نقشه راه مشخص برای انتقال تدریجی تمامی معاملات برق به این بستر شفاف، برای کشف قیمت واقعی و ایجاد یک بازار نقدشونده ضروری است.
• تأسیس نهاد تنظیم‌گر مستقل – شاید حیاتی‌ترین جزء گمشده در پازل اصلاحات، یک نهاد تنظیم‌گر (رگولاتور) مستقل باشد. در حال حاضر، هیئت تنظیم بازار برق در دل وزارت نیرو، یعنی بزرگترین بازیگر و ذی‌نفع بازار، قرار دارد که این امر مصداق بارز تضاد منافع است. تجارب موفق جهانی نشان می‌دهد که یک رگولاتور مستقل، قدرتمند و متخصص برای تعیین تعرفه‌های شبکه، صدور مجوز برای شرکت‌های خرده‌فروشی، نظارت بر عملکرد بازار، جلوگیری از انحصار و حمایت از حقوق مصرف‌کنندگان، کاملاً ضروری است.

دیوار مقاومت، وزارت نیرو در برابر الزامات قانونی

شواهد متعددی نشان می‌دهد که بدنه اجرایی صنعت برق، به ویژه در سطح وزارت نیرو، در برابر اجرای این اصلاحات ساختاری مقاومت می‌کند.

•  این مقاومت در قالب تأخیر در تدوین و ابلاغ آیین‌نامه‌های اجرایی قوانین کلیدی مانند «قانون مانع‌زدایی از توسعه صنعت برق» و «عدم ابلاغ دستورالعمل جدید توسعه معاملات برق در بورس انرژی الزام تمامی مشترکان بالای ۳۰ کیلووات» خود قانون برنامه هفتم، خود را نشان داده است. با وجود گذشت زمان قابل توجه از تصویب این قوانین، بسیاری از سازوکارهای اجرایی آن‌ها معطل مانده‌اند.
• نمایندگان مجلس شورای اسلامی به صراحت وزارت نیرو را به «عدم اعتقاد به برنامه هفتم» و کوتاهی در انجام وظایف قانونی خود، از جمله عدم صدور مجوزهای لازم برای توسعه انرژی‌های تجدیدپذیر، متهم کرده‌اند. این انتقادات نشان‌دهنده یک شکاف عمیق بین قوه مقننه که خواستار اصلاحات ساختاری است و بخش‌هایی از قوه مجریه که در برابر آن مقاومت می‌کنند، می‌باشد.
• در اظهارات عمومی، مقامات وزارت نیرو اغلب ریشه مشکلات را صرفاً «اقتصادی» و ناشی از کمبود منابع مالی عنوان می‌کنند و راه‌حل را در افزایش بودجه و اعتبارات دولتی می‌جویند. در حالی که به طور رسمی به اجرای برنامه هفتم متعهد هستند، اما در عمل با تمرکز بر مشکلات مالی، از پرداختن به ضرورت تغییرات بنیادین ساختاری که قدرت و کنترل این وزارتخانه را کاهش می‌دهد، طفره می‌روند.

کالبدشکافی مخالفت، چرا با راه‌حل مخالفت می‌شود؟

درک دلایل این مقاومت برای غلبه بر آن ضروری است. این مخالفت‌ها صرفاً ناشی از بوروکراسی یا سوءمدیریت نیست، بلکه ریشه‌های عمیق‌تری در ساختار قدرت و اقتصاد سیاسی انرژی در ایران دارد.

• از دست دادن قدرت و کنترل – اصلاحات پیشنهادی، وزارت نیرو را از جایگاه یک اپراتور قدرتمند یک امپراتوری تجاری چند صد هزار میلیارد تومانی، به یک نهاد سیاست‌گذار و تنظیم‌گر تنزل می‌دهد. این به معنای واگذاری کنترل عظیم بر منابع مالی، پروژه‌ها و قراردادها به یک بازار غیرمتمرکز و رقابتی است؛ امری که طبیعتاً با مقاومت ساختار ذی‌نفع فعلی مواجه می‌شود.
• معضل یارانه‌ها – مدل انحصاری دولتی، بهترین ابزار برای توزیع یارانه‌های پنهان و غیرهدفمند انرژی است. در این سیستم، هزینه واقعی برق در زیان انباشته شرکت‌های دولتی پنهان می‌شود. یک بازار شفاف و مبتنی بر بورس، قیمت واقعی برق را آشکار می‌سازد و دولت را مجبور به یک مواجهه سیاسی دشوار با واقعیت یارانه‌ها می‌کند. حفظ ساختار فعلی، راهی برای به تعویق انداختن این مواجهه است.
• اینرسی نهادی و منافع ریشه‌دار– ساختار فعلی، اکوسیستم گسترده‌ای از شرکت‌های دولتی و خصولتی، پیمانکاران و مدیرانی را تغذیه می‌کند که بقا و نفوذشان به حفظ این مدل وابسته است. هرگونه اصلاحات، این نظم مستقر را تهدید می‌کند. استناد به شکست‌های گذشته در خصوصی‌سازی، هرچند گاهی معتبر است، اما می‌تواند به عنوان دستاویزی برای دفاع از وضع موجود ناکارآمد نیز به کار رود.

یک انقلاب الزامی

بحران صنعت برق ایران، یک پدیده طبیعی یا نتیجه کمبود منابع نیست؛ بلکه پیامد مستقیم و قابل پیش‌بینی یک ساختار اقتصادی معیوب است که در آن دولت، خود را به بزرگترین و تنها تاجر برق تبدیل کرده است. این مدل، صنعت را به ورشکستگی مالی کشانده، سرمایه‌گذاری را متوقف کرده و اقتصاد ملی را با تحمیل خاموشی‌های گسترده، متحمل خسارت‌های جبران‌ناپذیر کرده است.

راه‌حل این بحران، تزریق پول بیشتر به همین ساختار ورشکسته نیست، بلکه نیازمند یک مهندسی مجدد بنیادین است. خوشبختانه، نقشه راه این تحول به وضوح در قانون برنامه هفتم پیشرفت کشور ترسیم شده و با بهترین تجارب موفق جهانی نیز همخوانی دارد. مدل «سیمبانی» که در آن شرکت‌های توزیع به وظیفه اصلی خود یعنی اپراتوری شبکه بازمی‌گردند و از تجارت برق منع می‌شوند، و توانیر به یک نهاد سیاست‌گذار و مدیر شبکه انتقال تبدیل می‌شود، نه یک ایده رادیکال، بلکه اجرای دقیق همین قانون است. این گذار، با ایجاد یک بازار رقابتی و شفاف، انگیزه‌های اقتصادی را با الزامات فنی و فیزیکی شبکه همسو کرده و راه را برای سرمایه‌گذاری بخش خصوصی و تأمین برق پایدار باز می‌کند.

امروز، مانع اصلی بر سر راه نجات صنعت برق ایران، دیگر یک مانع فنی یا اقتصادی نیست؛ بلکه یک مانع سیاسی است. غلبه بر مقاومت‌های نهادی در برابر واگذاری امپراتوری تجاری دولت و حرکت به سوی یک بازار آزاد و رقابتی، آخرین و حیاتی‌ترین گام برای تضمین آینده‌ای روشن برای صنعت برق و اقتصاد ایران است. این یک انتخاب نیست، بلکه یک ضرورت الزامی شده توسط قانون و منطق اقتصادی است.